Obrona cywilna: Przygotowanie na nową rzeczywistość w Europie

Rządy państw europejskich odchodzą od wąskiego, reaktywnego modelu ochrony ludności z ery postzimnowojennej i powracają do koncepcji obrony opartej na całym społeczeństwie (ang. whole-of-society defence). Nordyckie modele obrony totalnej pokazują, co jest możliwe do osiągnięcia, ale w całej Europie wyzwanie nie ma już charakteru czysto teoretycznego – staje się kwestią wdrożenia.

W 2024 roku rząd Szwecji opublikował broszurę „Jeśli nadejdzie kryzys lub wojna” (Om krisen eller kriget kommer), oferującą praktyczne instrukcje oraz opisującą podstawowe zasady obrony totalnej. Publikacja ta, rozesłana do wszystkich mieszkańców Szwecji, podkreślała, że każdy musi odegrać swoją rolę w obronie szwedzkiej niezależności i demokracji. W 2026 roku wydano wersję broszury skierowaną bezpośrednio do szwedzkich przedsiębiorców, akcentując w niej znaczenie utrzymania kluczowego handlu i produkcji w przypadku kryzysu lub wojny.

To całościowe podejście do obrony narodowej (ang. whole-of-society approach) wywodzi się z doświadczeń obu wojen światowych. Obserwując, jak działania wojenne uderzają zarówno w cywilów, jak i w gospodarkę, szwedzcy decydenci uznali, że prawdziwie nowoczesna obrona wymaga wkładu ze strony każdego sektora społeczeństwa. Wniosek ten do dziś stanowi fundament szwedzkiego myślenia o obronie totalnej.

Koncepcja ta opiera się na dwóch filarach:

1. Obronności militarnej – kierowanej przez Szwedzkie Siły Zbrojne,

2. Obronności cywilnej – angażującej szerokie spektrum podmiotów i koordynowanej przez Szwedzką Agencję Obrony Cywilnej i Odporności (MSB).

W europejskim myśleniu strategicznym pełnoskalowa inwazja Rosji na Ukrainę w 2022 roku na nowo rozbudziła zainteresowanie obroną cywilną. Szczególną uwagę przykuwają nordyckie koncepcje obrony totalnej oraz strategiczne znaczenie angażowania całego społeczeństwa. Podejście to współgra również z zasadą odporności zapisaną w Artykule 3 Traktatu Północnoatlantyckiego, który nakłada na państwa członkowskie obowiązek „utrzymywania i rozwijania indywidualnych i zbiorowych zdolności do odparcia zbrojnej napaści”.

Niniejszy rozdział przybliża całościowe podejście społeczne leżące u podstaw szwedzkiej obrony cywilnej, odnosząc je do pokrewnych pojęć, takich jak gotowość cywilna (civil preparedness) czy ochrona ludności (civil protection). Szwedzkie doświadczenia mogą stanowić ciekawy punkt odniesienia dla innych krajów europejskich poszukujących ram do włączenia odporności społecznej i podmiotów cywilnych w planowanie obronne (w tym obronę totalną). Rozdział ten analizuje również kluczowe wyzwania stojące przed planowaniem obrony totalnej: od koordynacji szerokiego wachlarza podmiotów publicznych i prywatnych, przez reagowanie na wojnę hybrydową, aż po wykorzystanie obrony cywilnej jako narzędzia budowania odporności i odstraszania.

Obrona cywilna 2.0

Nomenklatura dotycząca gotowości i obronności różni się w zależności od kraju i organizacji międzynarodowych.

• NATO posługuje się terminem gotowość cywilna (civil preparedness), który oznacza odporność oraz zapewnienie wsparcia dla operacji wojskowych w czasie wojny.

• W Unii Europejskiej kluczowym pojęciem jest ochrona ludności (civil protection), mocno zakorzeniona w zarządzaniu kryzysowym i niesieniu pomocy w czasie pokoju (choć najnowsze unijne strategie gotowości uwzględniają już scenariusze wojenne).

Żadna z tych organizacji nie definiuje wprost „obrony cywilnej” (civil defence). Dla jednych obrona cywilna to pojęcie historyczne, dla innych kojarzy się ono ściśle z międzynarodowym prawem humanitarnym (MPH). W Szwecji rozwój kompleksowej obrony cywilnej podczas zimnej wojny był odpowiedzią małego państwa na perspektywę wojny totalnej. Obrona cywilna stała się tam skrótem myślowym oznaczającym „cywilne elementy obrony totalnej”.

W uproszczeniu na te elementy składały się:

• Ochrona ludności (służby ratownicze, schrony, systemy ostrzegania i inne środki ochronne);

• Obrona gospodarcza (zapewnienie bezpieczeństwa dostaw i gotowości materiałowej);

• Obrona psychologiczna (zapewnienie gotowości psychicznej i woli obrony).

Głównym celem było odstraszanie: połączenie silnej, dobrze zorganizowanej obrony cywilnej z rozbudowanym potencjałem militarnym miało przekonać potencjalnego agresora, że koszty ataku przewyższą zyski. Gdyby jednak kraj został zaatakowany, obrona cywilna miała wspierać siły zbrojne, nieść pomoc i chronić ludność, zabezpieczać dostęp do kluczowych zasobów i usług oraz podtrzymywać wolę walki – cele te pozostają w sercu reaktywowanego obecnie planowania obronnego w Szwecji.

Szwedzki system obrony cywilnej z czasów zimnej wojny nie powstał na bazie jednej, nadrzędnej strategii. Proces jego budowy miał charakter iteracyjny: wymagania i priorytety zmieniały się wraz z ewolucją oceny zagrożeń i wnioskami wyciąganymi z ćwiczeń.

W międzynarodowym prawie humanitarnym (MPH) pojęcie obrony cywilnej jest węższe. Konwencje genewskie (oraz ich Protokoły dodatkowe) opisują ją przez pryzmat konkretnych zadań mających na celu ochronę ludności cywilnej, pomoc w usuwaniu skutków działań wojennych lub zapewnienie warunków niezbędnych do przetrwania. Zadania te obejmują m.in. ewakuację, organizowanie schronów, zaciemnianie miast, organizowanie tymczasowych kwater oraz pilne pochówki zmarłych. Obrona cywilna jest zatem definiowana przez to, co się robi, a nie przez to, jaka organizacja te zadania wykonuje. W świetle MPH cywile zaangażowani w obronę cywilną muszą być szanowani i chronieni. Jak zauważa Międzynarodowy Komitet Czerwonego Krzyża, obrona cywilna „odzwierciedla dążenie twórców międzynarodowego prawa humanitarnego do łagodzenia strat, zniszczeń i cierpień zadawanych ludności cywilnej w wyniku gwałtownego rozwoju metod i środków prowadzenia wojny”.

Po zakończeniu zimnej wojny większość krajów Europy Zachodniej, w tym Szwecja, dokonała głębokich cięć w wydatkach na obronność. Podczas gdy szwedzkie wojsko pozostawiono w mocno okrojonym kształcie (skupiając się na misjach zagranicznych), obronę cywilną niemal całkowicie zlikwidowano. Zamiast tego uwaga przeniosła się na pokojowe przygotowanie kryzysowe. Ze starego modelu obrony cywilnej ocalały jedynie ramy prawne – stopniowe wycofywanie planów i zasobów pozbawiło go jakiegokolwiek praktycznego znaczenia. Rosyjska inwazja na Ukrainę w 2014 roku była spóźnionym dzwonkiem alarmowym, który skłonił Szwecję do wznowienia planowania obrony totalnej. Środki finansowe z ustaw obronnych z lat 2015 i 2020 pozwoliły głównie na planowanie, ćwiczenia i budowanie wiedzy. Fundusze na zakrojone na szerszą skalę działania zabezpieczono dopiero po pełnoskalowej inwazji Rosji na Ukrainę w 2022 roku.

Szwecja rozwija obecnie nowy model obrony totalnej. Czerpie on z podstawowych zasad starego systemu, ale unowocześnia sposoby jego wdrażania i samą zawartość. Ta odbudowa wiąże się z wyzwaniami w obszarze wiedzy, zasobów, personelu i planowania. Choć bezpośrednim motorem zmian jest groźba wojny, obrona cywilna wymaga szerokiego zrozumienia różnorodnych zagrożeń – od przerw w dostawie prądu, przez wojnę gospodarczą i sabotaż, aż po konflikt zbrojny na pełną skalę. Na tym tle, a także w kontekście prac NATO nad odpornością i gotowością cywilną, pojęcia obrony totalnej i cywilnej zyskały ogromne znaczenie.

Model Szwedzki

Obrona cywilna w Szwecji to „działalność cywilna, którą agencje rządowe, gminy, regiony, a także osoby prywatne, firmy, społeczeństwo obywatelskie i inni podejmują w celu przygotowania Szwecji na wypadek wojny”. Szwedzki rząd podsumowuje nadrzędny cel obrony totalnej jako „odstraszanie od wojny i ochrona wolności”. Mówiąc dokładniej, celem jest posiadanie zdolności do „obrony Szwecji i naszej ludności przed atakami zbrojnymi, stania na straży niepodległości, suwerenności i integralności terytorialnej kraju oraz wnoszenia wkładu w obronę sojuszników”.

Obrona cywilna nie ogranicza się jednak wyłącznie do koordynacji cywilno-wojskowej. Jej celem jest zapewnienie zdolności do:

• zabezpieczenia najważniejszych usług publicznych;

• wspierania zdolności obrony wojskowej w ramach zbiorowej obrony NATO i innych zobowiązań;

• ochrony ludności cywilnej;

• utrzymania woli obrony kraju oraz odporności społeczeństwa na naciski zewnętrzne.

Każdy mieszkaniec Szwecji w wieku od 16 do 70 lat jest prawnie zobowiązany do współtworzenia obrony totalnej w przypadku wojny. Obowiązek ten można spełnić poprzez:

1. Służbę wojskową (w siłach zbrojnych),

2. Służbę cywilną (reaktywowaną w ostatnich latach, np. w służbach ratowniczych czy przy konserwacji i naprawie sieci elektroenergetycznych),

3. Powszechną służbę krajową (polegającą na dalszym wykonywaniu swojej codziennej pracy lub realizowaniu zadań wyznaczonych przez władze).

Obie formy poboru oraz powszechna służba krajowa są neutralne płciowo – powoływani są zarówno mężczyźni, jak i kobiety.

Poza samym poborem, koncepcja obrony totalnej zawsze opierała się na założeniu, że wymaga ona silnego, oddolnego zaangażowania i szerokiego poparcia społecznego. Zarówno dawne, jak i obecne ustawy obronne podkreślają, że obrona totalna dotyczy całej szwedzkiej populacji, akcentując rolę osobistej odpowiedzialności i przygotowania. Jednocześnie państwo dba o dostarczenie odpowiednich wskazówek, czego wyrazem jest masowa dystrybucja broszur informacyjnych (które po raz pierwszy wydano podczas II wojny światowej). W najnowszej broszurze z 2024 roku, rozesłanej do wszystkich gospodarstw domowych, Szwedzka Agencja Obrony Cywilnej i Odporności przypomina, że wolności nie można brać za pewnik: „Nasza odwaga i wola obrony naszego otwartego społeczeństwa są kluczowe, nawet jeśli może to wymagać od nas pewnych wyrzeczeń”.

W przypadku wojny lub groźby jej wybuchu rząd może ogłosić stan podwyższonej gotowości. Uruchamia to specjalne ustawodawstwo wojenne. Przepisy te umożliwiają m.in. rekwizycję prywatnego mienia na potrzeby działań wojennych, mobilizację poborowych (wojskowych i cywilnych), wdrożenie powszechnej służby krajowej oraz wprowadzenie zmian w procedurach administracyjnych sektora publicznego.

W czasie pokoju działania w zakresie obrony cywilnej obejmują planowanie gotowości i wdrażanie rozwiązań podnoszących realne zdolności obronne. Choć szwedzka obrona cywilna nie jest jednolitą instytucją, jej planowanie wymaga struktury. W 2022 roku rząd ustanowił nowy podział obrony cywilnej na 12 sektorów – od bezpieczeństwa energetycznego i żywnościowego, po łączność i ochronę ludności.

Istnieje również struktura terytorialna obejmująca cztery szczeble:

1. Gminy (poziom lokalny),

2. Zarządy administracyjne województw (poziom regionalny),

3. Regiony obrony cywilnej (wyższy poziom regionalny, utworzony w 2022 roku),

4. Rząd (poziom krajowy).

Każdy z tych szczebli koordynuje działania podmiotów na swoim obszarze. Chociaż uzgodniono ogólne zasady, wiele kwestii dotyczących relacji między strukturą sektorową a terytorialną wciąż wymaga doprecyzowania. Jedna z interpretacji zakłada, że sektory mają dbać o zapewnienie warunków do ciągłej produkcji niezbędnych dóbr i usług w stanie gotowości, podczas gdy struktury terytorialne będą odpowiadać za priorytetyzację i dystrybucję tych zasobów na danym terenie.

Zadanie koordynacji wszystkich tych podmiotów i szczebli na poziomie krajowym, między innymi poprzez zapewnianie wsparcia i wytycznych, powierzono Szwedzkiej Agencji Obrony Cywilnej i Odporności. Organ ten ma również za zadanie angażować sektor biznesowy w budowanie odporności Szwecji, co wymaga koordynacji z nowymi inicjatywami UE dotyczącymi na przykład bezpieczeństwa gospodarczego i gotowości dostaw.   Jako członek NATO Szwecja rozwija swoją obronę ogólną, w tym obronę cywilną, zgodnie z wytycznymi NATO.

W kierunku europejskiej obrony cywilnej

Rosnąca świadomość zagrożeń dla bezpieczeństwa UE wyprzedza pełnoskalową inwazję Rosji na Ukrainę. Jednak wspierane przez państwa ataki hybrydowe i cybernetyczne, sabotaż wymierzony w infrastrukturę krytyczną oraz zagraniczne manipulacje informacjami i ingerencje (FIMI) to obecnie aż nader dobrze znane elementy krajobrazu zagrożeń. W połączeniu z przyspieszającymi zmianami klimatycznymi, przełomowymi technologiami, podważanym ładem międzynarodowym oraz „realną perspektywą wojny na pełną skalę”, czynniki te skłoniły politykę UE w ostatnich latach do mocniejszego skupienia się na gotowości, obronie i bezpieczeństwie. Według Komisji Europejskiej nadszedł czas na dokonanie wyboru. Europa musi zdecydować, czy chce „błądzić po omacku przez nadchodzące lata, próbując dostosować się do nowych wyzwań w sposób stopniowy i ostrożny”, czy też „decydować o własnej przyszłości, wolnej od przymusu i agresji, gwarantując mieszkańcom Europy możliwość życia w bezpieczeństwie, pokoju, demokracji i dobrobycie”.

Obrona tych wartości może ostatecznie wymagać – jak wskazują obecne strategie UE – użycia siły militarnej. Jednak, jak podkreśla NATO, sama siła militarna nie wystarczy: funkcjonowanie zdolności wojskowych zależy od sprawności sektora cywilnego. To właśnie tutaj instytucjonalne i finansowe siły oraz mechanizmy UE stają się kluczowe – w obszarach takich jak infrastruktura krytyczna, bezpieczeństwo ekonomiczne, polityka przemysłowa, innowacje, mobilność i technologia. Jak argumentowano w Raporcie Niinistö, gotowości nie należy w tym kontekście postrzegać jako osobnego lub dodatkowego obszaru polityki, lecz jako sposób myślenia, który przenika wszystkie sektory.

Kroki prowadzące do praktycznego wdrożenia zasad i podejść przedstawionych w ostatnich strategiach UE wydają się mniej jasne. Historycznie rzecz biorąc, państwa członkowskie niechętnie przekazywały uprawnienia na poziom unijny w obszarze gotowości, który jest uznawany za kompetencję krajową. Reakcją Komisji Europejskiej było doprecyzowanie roli UE w tym kontekście poprzez argumentację, że poziom unijny może uzupełniać wysiłki krajowe, usprawniać koordynację, uzupełniać luki i zapewniać korzyści skali w przypadku kosztownych inwestycji. Nie wszyscy są co do tego przekonani. Kraje Europy Południowej, w tym Francja i Włochy, podchodzą sceptycznie do rozszerzania unijnego mechanizmu ochrony ludności na podejście uwzględniające wszelkie zagrożenia (all-hazards approach), co wiązałoby się z koordynacją cywilno-wojskową. Z kolei od maja 2025 roku osiem krajów Europy Północnej – Belgia, Estonia, Finlandia, Litwa, Łotwa, Luksemburg, Holandia i Szwecja – utworzyło „koalicję chętnych”, potwierdzając potrzebę takiego rozszerzonego modelu europejskiej gotowości.

Strategię Unii na rzecz Gotowości (ang. EU Preparedness Union Strategy) można postrzegać jako próbę zjednoczenia tych perspektyw pod jednym parasolem, jako że wzywa ona UE do bycia gotową na stawienie czoła pełnemu spektrum ryzyk i zagrożeń, włączając w to możliwość agresji zbrojnej. Choć brzmi to racjonalnie, szczególnie biorąc pod uwagę Artykuł 42(7) Traktatu o Unii Europejskiej dotyczący wzajemnej pomocy w przypadku agresji zbrojnej, pojawiają się wyzwania związane z łączeniem dwóch różnych zasad: ochrony ludności (skupionej na reagowaniu ex-post po katastrofie) oraz obrony cywilnej (skupionej ex-ante na realiach wojny). Patrząc jednak na nordyckie modele obrony totalnej, podział ten może być mniejszy, niż się wydaje. Na przykład szwedzka pokojowa gotowość kryzysowa nie jest postrzegana jako przeciwieństwo obrony cywilnej; obie uznaje się za oparte na tych samych zasobach i podmiotach cywilnych, przy czym w przypadku najbardziej skrajnych kryzysów, w tym agresji zbrojnej, wymagane są dodatkowe zasoby i wsparcie. Niemniej należy odnotować jedną istotną różnicę związaną z odstraszaniem i współpracą cywilno-wojskową. Jak wskazano wyżej, celem obrony totalnej zawsze było utrzymanie pokoju poprzez odstraszenie agresora przed samym podjęciem ataku. Wymaga to poziomu myślenia strategicznego i budowania sojuszy, który jest znacznie rzadziej spotykany w ochronie ludności i pokojowym przygotowaniu kryzysowym.

W tym sensie obrona cywilna nie jest jedynie dodatkiem do obrony militarnej, ale jednym z dwóch obszarów aktywności w obronie totalnej, posiadającym własną logikę strategiczną. Choć jednym z jej głównych celów jest wspieranie zdolności obronnych wojska, równie ważne są cele polegające na zabezpieczeniu podstawowych usług publicznych, ochronie ludności cywilnej oraz podtrzymywaniu „woli obrony”, od której nieuchronnie zależy zarówno społeczeństwo, jak i wojsko. To właśnie w tym miejscu całościowe podejście społeczne staje się formą odstraszania poprzez uniemożliwienie osiągnięcia celów (ang. deterrence by denial): poprzez uodpornienie społeczeństwa na zastraszanie, manipulację i dezorganizację, państwo pozbawia przeciwnika dźwigni niezbędnej do wywierania nacisku. Następny rozdział mapuje infrastrukturę gotowości, która to umożliwia, przedstawiając zasadę gotowości wpisanej w projekt (ang. preparedness by design).

Źródło: https://www.iiss.org/